RSS
 

Кому нужен неработающий закон о борьбе с коррупцией?

Опубликовано в журнале «Законность» № 8 за 1994 г. С. 2−5.

В. Осин

Заместитель начальника лаборатории по разработке проблем борьбы

 с организованной преступностью ВНИИ МВД РФ, кандидат юридических наук

Сейчас все больше внимания уде­ляется законотворческой деятель­ности Государственной Думы, кото­рая в числе первоочередных должна рассмотреть закон «О борьбе с кор­рупцией». Он уже был принят Вер­ховным Советом, однако в действие не вступил из-за того, что в августе 1993 г. был возвращен Президентом Российской Федерации для повтор­ного рассмотрения.

Ознакомление с очередным вари­антом, представленным в Государ­ственную Думу разработчиками это­го законопроекта, убеждает, что поч­ти все замечания Президента остав­лены без внимания, а новый вариант стал даже хуже, чем принятый Верховным Советом[1]. Рассмотрим главные недостатки обоих законо­проектов.

В основу закона, принятого Вер­ховным Советом, была положена во многом непродуманная концепция, а предложенные изменения и допол­нения уголовного законодательства сделали бы фактически неработаю­щими статьи об ответственности за взяточничество.

Взяткой предлагалось признавать, в частности, противоправное приня­тие недолжностным лицом мате­риальных, иных благ и преимуществ в связи с выполнением им государ­ственных функций или использовани­ем основанных на этом авторитета и возможностей, если взятка получе­на в значительном размере.

Даже студент юридического фа­культета способен определить, что предлагаемая формулировка фор­мально оставляет за пределами уго­ловной ответственности должност­ных лиц.

Можно подумать, что недолжност­ные лица самые коррумпированные в России, поскольку именно с ними связано определение взятки и разра­ботчиками проекта предложено на­казывать их лишением свободы на срок от 8 до 15 лет с конфискацией имущества. А должностные лица, к которым отнесены государственные и муниципальные служащие, руково­дители органов территориального общественного самоуправления насе­ления, могли отделаться штрафом в размере от 350 до 500 минималь­ных размеров оплаты труда.

Грубейшая, на наш взгляд, ошибка не была замечена ни теми, кто состав­лял и рецензировал закон, ни теми, кто принимал его при первом и вто­ром чтениях в Верховном Совете.

Как собирались работать с таким нормативным актом и на что надея­лись те из сотрудников органов внутренних дел, которые поддержи­вали принятие заведомо непригодно­го закона, понять трудно. Может, го­товили базу, чтобы еще раз прикрыть свое неумение и бездеятельность в борьбе с коррупцией ссылками на новый несовершенный закон.

Казалось бы, в Госдуме должны были более внимательно отнестись к замечаниям Президента и других оппонентов. Идеальным было бы рассмотрение альтернативных про­ектов, чтобы взять за основу наилуч­ший. Но нет, опять политические интересы довлеют над интересами дела. Идеи дилетантов становятся более актуальными, чем предложе­ния профессионалов. Группе, факти­чески провалившей работу, предста­вившей в Верховный Совет нерабо­тающий закон, вновь поручается представить проект, но теперь уже в Государственную Думу, и моно­польно решать, какие замечания учи­тывать, а какие оставлять без вни­мания.

Госдуме фактически предложен очередной вариант закона «О борьбе с коррупцией» не только со стары­ми ошибками, но и с такими «но­вациями», которые еще более ослож­нят его применение на практике.

Структура нового законопроекта основана на старом и ошибочном тезисе о том, что коррупция — бо­лезнь государственная. Это породило идею о «лицах, уполномоченных на выполнение государственных функ­ций» (ст. 2). Однако попытка разъ­яснить это понятие мало что прояс­няет.

Анализ ст. 8 законопроекта, в кото­рой предусматриваются меры финан­сового контроля, приводит к выводу о том, что и сами разработчики проекта плохо понимают, кого отно­сить к «лицам, уполномоченным на выполнение государственных функ­ций», а кого к «должностным лицам».

Проект обсуждался в одном из уп­равлений МВД РФ, и почти все участники обсуждения признали его неподготовленным для использова­ния на практике. А присутствующие при этом разработчики проекта так и не смогли убедительно разъяснить, кого же следует считать «недолж­ностными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций».

Странной после этого выглядит поддержка законопроекта руковод­ством Главка по борьбе с организо­ванной преступностью и коррупцией МВД РФ. Кому нужен неработаю­щий закон? Почему к мнению сотруд­ников лаборатории института МВД, где впервые была поднята проблема борьбы с организованной преступ­ностью и коррупцией, остались глухи, а группе, которая дважды предста­вила варианты неработающих зако­нов, доверили еще разработку и закона «О борьбе с организованной преступностью»? Время покажет, чего здесь больше — некомпетент­ности или преклонения перед лица­ми, поставившими подписи под ущербным законопроектом.

Мало только желания иметь надле­жащую правовую базу для борьбы с коррупцией. Важно еще и понимать, какой именно сейчас нужен закон. И только тогда можно соглашаться с предложенным вариантом.

Если сами разработчики проекта не могут чётко определиться, кого относить к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, t кого — к должностным, а кого—к недолжностным лицам, уполномоченным на выполнение госу­дарственных функций, то чего же ожидать от практиков!

Иллюзорными выглядят и надеж­ды на профилактику правонаруше­ний, связанных с коррупцией (ст.ст. 8—12), а разрешение при­нимать подарки в размере двух минимальных оплат (более 40 тыс. руб.) в течение года факти­чески легализует поборы на эту сум­му с каждого, кто обратится к «лицу, уполномоченному на выполнение го­сударственных функций».

Особую опасность для граждан России содержит формулировка (ст. 13), дающая возможность ук­лониться от ответственности за дачу взятки руководителям различных негосударственных хозяйствующих субъектов. Например, если взятка дается от имени юридического лица, то отвечать будут все работники предприятия, организации или уч­реждения, так как штрафы будут платить из их общего кармана, а при ликвидации юридического лица по вине коррумпированных руководи­телей добросовестные работники предприятия останутся безработ­ными.

Кроме того, при возложении от­ветственности на юридических лиц в сфере административного права немедленно возникнут трудности с применением таких мер, поскольку потребуется дать ответы, например, на такие вопросы: что понимать под виной юридического лица? совпадает ли умысел и неосторожность в дейст­виях юридических и физических лиц? несут ли ответственность при вине юридического лица его должностные лица?

Проект закона предписывает сооб­щать сведения о доходах, недвижи­мом и ценном движимом имуществе не только лиц, исполняющих государственные функции, но и членов их семей. Авторов проекта мало волну­ет, как это соотносится с правами и свободой граждан, изложенными в ст. ст. 17, 23, 24 Конституции Рос­сийской Федерации. А как быть, если не все члены семьи согласятся да­вать такие сведения?

Особенно небрежно в рассматри­ваемом проекте сформулированы статьи о должностных преступлени­ях. Вновь говорится о «недолжност­ных лицах». Однако кого следует относить к ним, не определено. Если всех «иных лиц», которые не перечис­ляются в проекте, то теряется смысл предложенной классификации субъ­ектов коррумпированного поведения. Все это делает неработающими все шесть статей УК, с которыми авторы связывают усиление борьбы со взя­точничеством (170 —1741, 1742). Так, из статьи, предусматривающей ответ­ственность за превышение власти или служебных полномочий (ст. 171), не ясно, как может недолжностное лицо выйти за пределы полномочий, предо­ставленных ему законом. Или почему гражданин, лишь зарегистрирован­ный в качестве кандидата на заня­тие выборных должностей, должен нести наказание за превышение власти или служебных полномочий?

Формулировка статей, предусмат­ривающих ответственность за взя­точничество, обязывает работников правоохранительных органов зани­маться арифметическими подсчета­ми, так как «недолжностным лицам» разрешается взятка в размере мини­мальной оплаты труда, а для долж­ностных лиц, получивших взятку в незначительном размере, преду­сматривается уголовная ответствен­ность до пяти лет лишения свободы (ч. 2 ст. 173).

Лица же, которые дали взятку в незначительном размере, никакой ответственности не несут (ст. ст. 174 и 1741). Это позволит одним безна­казанно брать малыми долями лю­бые взятки, а другим малыми долями отдавать заранее обусловленные суммы.

Вот и вся эффективность новых дополнений и изменений в уголов­ный кодекс.

Никакого простора для использо­вания оперативно-розыскных мер предложенные формулировки в при­мечаниях к статьям за взяточниче­ство не дают. Действующее приме­чание к статье о даче взяткц (ст. 174) имеет существенные преимущества, и лишь неумелое использование ее положений на практике не позволяет правоохранительным органам при­менять ее в борьбе со взятками.

Несомненно, что новое социально- экономическое состояние России тре­бует принятия новых законов, кото­рые позволяли бы именно правовы­ми мерами вести борьбу с крими­нальными явлениями. Однако зако­нопроект «О борьбе с коррупцией» таковым не является.

Кроме того, напрасно надеяться только на новые законы, не совер­шенствуя методику и тактику борьбы с коррупцией. Новые конституцион­ные требования к доказательствам требуют нетрадиционных мер борьбы с этим явлением. Рассчитывать лишь на свидетельские показания и на при­знания обвиняемых, как в прежние годы, значит ни на что не рассчиты­вать, кроме как на оправдательный приговор. А если учесть, что возрож­даются суды присяжных, то значение доказывания в суде обретает иную силу.

Сегодня у оперативных подраз­делений есть мощнейшее оружие — Закон «Об оперативно-розыскной деятельности», который позволяет использовать в сборе доказательств новые, нетрадиционные меры, однако на практике они почему-то остаются почти неиспользованными. Как пока­зывает общение с сотрудниками опе­ративных подразделений, не все даже знают, основные положения закона. А ведь с его помощью можно значи­тельно сократить латентность кор­рупции и расширить доказательст­венные возможности изобличения, допустим, взяточников.

Когда сотрудники органов внут­ренних дел с телеэкранов или по ра­дио на всю страну объясняют, что невозможно бороться с коррупцией из-за большой ее латентности, из-за того, что граждане не обращаются с заявлениями, то таким сотрудникам срочно надо менять профессию.

В новых условиях борьбы с корруп­цией они продолжают не замечать п, 6 ст. 108 УПК, согласно которому поводом к возбуждению уголовного дела является и непосредственное обнаружение сотрудниками правоох­ранительных органов признаков пре­ступления. Дожидаться заявлений или явки с повинной совсем не обя­зательно.

Казалось бы, ну что мешает обо­рудовать видеотехникой и микрофо­нами специальную машину и про­ехаться со специалистами по улицам Москвы и выявить мздоимцев из ра­ботников ГАИ, а после суда показать всю эту операцию по телевидению. Или, например, под прикрытием раз­личных документов самим оператив­никам или лицам, сотрудничающим с ними на контрактной основе, внед­риться на рынки в Москве, попы­таться получить лицензию или разре­шение создать предприятие и со всей убедительностью доказать вину кор­румпированных чиновников. И ведь сделать это можно в рамках дейст­вующих законов. И без всяких экиво­ков на зарубежные законы и практи-

Совсем не надо ждать новых законов. Пока законопроекты исполь­зуются в целях политической или групповой рекламы, пока не отлаже­ны механизмы отбора лучших зако­нопроектов, на хорошие законы на­деяться не стоит.


[1] Статья подготовлена с учетом формули­ровок первого варианта законопроекта.

Оставить комментарий

Вы должны войти, чтобы оставить комментарий.